據(jù)新華社消息，2018年3月17日上午，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議表決通過(guò)了關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定，批準(zhǔn)了這個(gè)方案。改革后，國(guó)務(wù)院正部級(jí)機(jī)構(gòu)減少8個(gè)，副部級(jí)機(jī)構(gòu)減少7個(gè)。

此前，3月13日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)向全國(guó)人大提請(qǐng)審議《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的議案》，對(duì)國(guó)務(wù)院現(xiàn)有機(jī)構(gòu)進(jìn)行了重大調(diào)整。其中，應(yīng)急管理部的成立引起了實(shí)務(wù)界和理論界的高度關(guān)注。

從實(shí)踐來(lái)看，應(yīng)急管理部的成立至少有三項(xiàng)重要意義。

一是有利于部門(mén)協(xié)同。應(yīng)急管理在本質(zhì)上是集體協(xié)作。應(yīng)急管理部的成立整合了多個(gè)政府部門(mén)，有利于減少這些部門(mén)之間進(jìn)行相互協(xié)作的難度，提升應(yīng)急管理的協(xié)同績(jī)效。此外，隨著社會(huì)力量的發(fā)展和國(guó)家對(duì)社會(huì)力量參與社會(huì)治理的支持，以各類社會(huì)組織和志愿者為代表的社會(huì)力量其實(shí)成為應(yīng)急管理的重要組成部分。應(yīng)急管理部的成立也有利于社會(huì)組織與政府的對(duì)接，提升政府與社會(huì)組織的協(xié)同績(jī)效。

二是有利于流程優(yōu)化。一般公眾通常不區(qū)分“應(yīng)急管理”和“應(yīng)急響應(yīng)”這兩個(gè)概念，將應(yīng)急管理主要理解為事后的應(yīng)急響應(yīng)。事實(shí)上，在現(xiàn)代社會(huì)，風(fēng)險(xiǎn)無(wú)處不在，應(yīng)急管理不但包括災(zāi)難發(fā)生之后的應(yīng)急響應(yīng)，也包括日常的預(yù)防和準(zhǔn)備，以及災(zāi)后恢復(fù)。應(yīng)急管理部的成立將應(yīng)急響應(yīng)與日常管理統(tǒng)籌起來(lái)，有利于提升日常的預(yù)防與準(zhǔn)備，推動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的源頭治理，從根本上保障人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。

三是有利于標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。按照現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)設(shè)置，應(yīng)急管理的不同內(nèi)容在不同政府部門(mén)的叫法也略有不同，例如，應(yīng)急辦系統(tǒng)通常將應(yīng)急管理的流程區(qū)分為預(yù)防與準(zhǔn)備、預(yù)警與監(jiān)測(cè)、救援與處置和善后與恢復(fù)；在民政系統(tǒng)和減災(zāi)委系統(tǒng)，則叫做減災(zāi)、防災(zāi)、備災(zāi)、救災(zāi)和災(zāi)后重建等流程。這些概念和術(shù)語(yǔ)的差異體現(xiàn)了行為標(biāo)準(zhǔn)的差異。應(yīng)急管理部的成立有利于行為標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，提升應(yīng)急管理的科學(xué)性與規(guī)范性。

按照改革方案，公安消防部隊(duì)、武警森林部隊(duì)轉(zhuǎn)制后，與安全生產(chǎn)等應(yīng)急救援隊(duì)伍一并作為綜合性常備應(yīng)急骨干力量，由應(yīng)急管理部管理。這也意味著，消防等現(xiàn)役武警戰(zhàn)士或?qū)㈦S著此次機(jī)構(gòu)改革從軍隊(duì)系統(tǒng)剝離。

李明（化名）曾在京冀兩地消防部隊(duì)從事了17年消防工作，于2017年離開(kāi)消防部隊(duì)。他認(rèn)為，領(lǐng)導(dǎo)體制不順，消防和安監(jiān)部門(mén)之間的職能重合與沖突決定了必須改革。李明在工作中曾對(duì)此深有體會(huì)，一塊放置在安全通道的指示牌在安監(jiān)部門(mén)和消防部隊(duì)之間有兩套標(biāo)準(zhǔn)，前者體系中稱其為“保留標(biāo)志”，后者體系中被稱作“疏散指示標(biāo)志”。

現(xiàn)役消防官兵如何轉(zhuǎn)制？

此番應(yīng)急管理部的改革中涉及消防轉(zhuǎn)制，這一轉(zhuǎn)制因改革力度之空前、涉及人員之龐巨而備受關(guān)注。

改革方案說(shuō)明中提到，公安消防部隊(duì)、武警森林部隊(duì)轉(zhuǎn)制后，與安全生產(chǎn)等應(yīng)急救援隊(duì)伍一并作為綜合性常備應(yīng)急骨干力量，由應(yīng)急管理部管理，實(shí)行專門(mén)管理和政策保障，制定符合其自身特點(diǎn)的職務(wù)職級(jí)序列和管理辦法。

不過(guò)，改革方案并未明確轉(zhuǎn)制程度及路徑，接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪的多位學(xué)者傾向認(rèn)為，轉(zhuǎn)制有可能是“軍轉(zhuǎn)民”，將現(xiàn)役消防武警戰(zhàn)士從軍隊(duì)系統(tǒng)中剝離，推動(dòng)此前一直呼吁的消防職業(yè)化改革。

與歐美的職業(yè)消防員不同，在中國(guó)消防部隊(duì)是現(xiàn)役軍人，消防部隊(duì)和森林、黃金、水電、內(nèi)衛(wèi)一樣屬于保障國(guó)內(nèi)安全生產(chǎn)的武警部隊(duì)序列。消防官兵的晉升、調(diào)用、考察、工資津貼獎(jiǎng)金發(fā)放和部隊(duì)管理歸公安部和武警總部雙重領(lǐng)導(dǎo)。

因?yàn)榻邮苘娛鹿芾?，現(xiàn)役消防部隊(duì)的優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在戰(zhàn)斗力強(qiáng)大、全年“戰(zhàn)備”無(wú)休，但也存在一些問(wèn)題。

李明介紹，最主要的一點(diǎn)是受服役期等原因影響，人才流失嚴(yán)重，許多有經(jīng)驗(yàn)的消防官兵因?yàn)檗D(zhuǎn)業(yè)離開(kāi)消防隊(duì)伍；另外，和職業(yè)消防員相比，現(xiàn)役消防官兵理論素養(yǎng)不足，無(wú)法應(yīng)對(duì)復(fù)雜的災(zāi)害情況。深刻教訓(xùn)是，在“8·12”天津爆炸事件中，面對(duì)?；繁?，消防隊(duì)員缺乏對(duì)現(xiàn)場(chǎng)情況的明確判斷，選擇用水滅火，未能有效處理，甚至造成傷亡。

在中國(guó)也有企業(yè)消防員存在，一般分為兩種情況：一種是為石油化工民航等?；沸袠I(yè)提供消防員服務(wù)的企業(yè)消防員；另一種是因?yàn)榈胤较勒军c(diǎn)人員缺乏，社會(huì)招聘的合同制消防員。后者的福利待遇和現(xiàn)役消防官兵相比難以保障。

雖然依托消防建立綜合的應(yīng)急隊(duì)伍是一種國(guó)際趨勢(shì)，但消防職業(yè)化后面臨的挑戰(zhàn)不容小覷。

消防職業(yè)化后，增設(shè)消防站點(diǎn)、大量增員成為必然趨勢(shì)，首先面臨的難題是，高危行業(yè)門(mén)檻下，如何保證消防隊(duì)伍人員充足？

國(guó)家行政學(xué)院應(yīng)急管理培訓(xùn)中心副教授曹海峰介紹，消防人員和站點(diǎn)缺口一直存在。

中國(guó)現(xiàn)役消防員隊(duì)伍嚴(yán)重不足，約有16萬(wàn)人，按照人口比例計(jì)算，約占萬(wàn)分之1.2。而發(fā)達(dá)國(guó)家消防隊(duì)伍的比例基本在萬(wàn)分之20左右。有的城市甚至更多，例如，紐約市人口830萬(wàn)，消防隊(duì)伍就有1.5萬(wàn)人。解決這個(gè)問(wèn)題需要配套的防護(hù)措施、醫(yī)療保險(xiǎn)措施跟進(jìn)，營(yíng)造比較良好的職業(yè)環(huán)境?？梢苑抡諝W美國(guó)家的做法，推行志愿消防員。法國(guó)25萬(wàn)消防員，80%志愿消防員，與職業(yè)消防員進(jìn)行同等強(qiáng)度訓(xùn)練，以獲得資格認(rèn)證，出現(xiàn)災(zāi)情的時(shí)候，在周圍3公里范圍內(nèi)便可收到救援指令。

要實(shí)現(xiàn)這些，將給中央和地方財(cái)政帶來(lái)巨大壓力。按歐美國(guó)家消防員的配置比例，單靠政府財(cái)政很難負(fù)擔(dān)，只能靠政府主導(dǎo)加上社會(huì)各界參與，形成合力。

此外，改制以后若失去軍隊(duì)化管理的優(yōu)勢(shì)，消防員戰(zhàn)斗力如何保障？

曹海峰建議，可以參考?xì)W美國(guó)家的做法，制定科學(xué)合理的制度設(shè)計(jì)指揮架構(gòu)，比如在標(biāo)準(zhǔn)化指揮體系里設(shè)置安全官，出警后進(jìn)行災(zāi)情偵查，明確是否適合救援。另外需明確緊急避險(xiǎn)權(quán)實(shí)行的條件，如遇到符合緊急避險(xiǎn)條件的危險(xiǎn)情況，消防員有不實(shí)施救援的權(quán)利。

是否應(yīng)該承擔(dān)安全生產(chǎn)監(jiān)督職能？

國(guó)家層面成立應(yīng)急管理部，將對(duì)地方產(chǎn)生什么影響？

四川省應(yīng)急管理學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)顧林生分析，省一級(jí)的部門(mén)會(huì)跟著中央改，市縣一級(jí)如何做，還需要重新考慮。一種猜測(cè)是，應(yīng)急辦將獨(dú)立出來(lái)；國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局取消，地方也隨之不再保留安監(jiān)部門(mén)；消防部隊(duì)和武警森林部隊(duì)改制，地方也會(huì)改；國(guó)土、農(nóng)業(yè)、水利等其他幾個(gè)部門(mén)也會(huì)隨著改革推進(jìn)，順應(yīng)中央改革的潮流，被劃給應(yīng)急管理廳局辦管理。

“中央和地方改革步調(diào)必須統(tǒng)一，否則改革對(duì)應(yīng)不上難以推行。接下來(lái)應(yīng)修法，確保改革的合法性。”顧林生說(shuō)。

按照改革方案，應(yīng)急管理部不僅承擔(dān)后端的應(yīng)急救援職能，還承擔(dān)了前端的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職能和防災(zāi)減災(zāi)預(yù)防指導(dǎo)工作。后者主要指“負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理和工礦商貿(mào)行業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理等”。

關(guān)于應(yīng)急管理部是否該承擔(dān)綜合監(jiān)督管理職能，當(dāng)前出現(xiàn)兩種聲音。

一種認(rèn)為，應(yīng)把這塊職能從應(yīng)急管理部剝離出來(lái)，使前后端分開(kāi)，這樣能讓?xiě)?yīng)急管理部的職能更加聚焦。

按照國(guó)際慣例和安全生產(chǎn)領(lǐng)域的改革精神，前端安全生產(chǎn)職能應(yīng)該落實(shí)到行業(yè)運(yùn)行。2016年12月，國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見(jiàn)精神強(qiáng)調(diào)，明確部門(mén)監(jiān)管責(zé)任。按照管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)必須管安全和誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)的原則，厘清安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)管的關(guān)系。

曹海峰稱，由于工礦商貿(mào)行業(yè)缺乏行業(yè)監(jiān)管，因此這一部分安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的責(zé)任就落到原國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局。按照改革方案，國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局將取消，其職能能否全部轉(zhuǎn)嫁到應(yīng)急管理部，需要進(jìn)一步理順。

另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)連在一起不能脫離，應(yīng)由專業(yè)的職能部門(mén)做防災(zāi)減災(zāi)工作，應(yīng)急管理部應(yīng)承擔(dān)防災(zāi)減災(zāi)、安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理的職能。

“災(zāi)害發(fā)生的情況很少，在平時(shí)，應(yīng)急管理部應(yīng)該發(fā)揮綜合監(jiān)督管理職能，監(jiān)督國(guó)土、水利、農(nóng)業(yè)、住建、教育等部門(mén)做好防災(zāi)減災(zāi)工作。”顧林生說(shuō)。

改革后，除國(guó)務(wù)院辦公廳外，國(guó)務(wù)院設(shè)置組成部門(mén)26個(gè)：

1，中華人民共和國(guó)外交部

2，中華人民共和國(guó)國(guó)防部

3，中華人民共和國(guó)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)

4，中華人民共和國(guó)教育部

5，中華人民共和國(guó)科學(xué)技術(shù)部

6，中華人民共和國(guó)工業(yè)和信息化部

7，中華人民共和國(guó)國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)

8，中華人民共和國(guó)公安部

9，中華人民共和國(guó)國(guó)家安全部

10，中華人民共和國(guó)民政部

11，中華人民共和國(guó)司法部

12，中華人民共和國(guó)財(cái)政部

13，中華人民共和國(guó)人力資源和社會(huì)保障部

14，中華人民共和國(guó)自然資源部

15，中華人民共和國(guó)生態(tài)環(huán)境部

16，中華人民共和國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部

17，中華人民共和國(guó)交通運(yùn)輸部

18，中華人民共和國(guó)水利部

19，中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部

20，中華人民共和國(guó)商務(wù)部

21，中華人民共和國(guó)文化和旅游部

22，中華人民共和國(guó)國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)

23，中華人民共和國(guó)退役軍人事務(wù)部

24，中華人民共和國(guó)應(yīng)急管理部

25，中國(guó)人民銀行

26，中華人民共和國(guó)審計(jì)署